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Concept aux racines philosophiques diverses, objet d’analyses économiques multiples, le revenu de base constitue une tentative de réponse aux principaux défis de la protection sociale au XXIe siècle, mais selon des approches qui semblent toutefois difficilement conciliables. C’est le parti d’une approche social-démocrate qui est pris ici, avec l’élaboration d’un modèle de financement qui permet d’en dessiner les conséquences budgétaires, économiques et sociales.
Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2016, un amendement parlementaire proposait que soit expertisée la mise en place d’un revenu universel, défini comme un « revenu versé par une communauté politique à tous ses membres, sur la base individuelle, sans contrôle des ressources ni exigence de contrepartie »[1]. La mise en œuvre d’un tel revenu entendrait « repenser le système de prestations sociales et pas seulement [les] réformer ». Récemment réactivée dans le débat public[2], cette idée ancienne soutient que la société devrait assurer à chacun de ses membres les moyens de vivre dignement, libre à chacun de les compléter par des revenus d’activité.
Ces débats sur le revenu de base interviennent alors que les économies développées connaissent des révolutions technologiques et sociales dont l’incidence demeure difficile à prévoir : avec l’impression 3D, verra-t-on bientôt des usines sans ouvriers ? Combien d’emplois seront détruits demain par l’automatisation ? Comment financer la protection sociale si les nouvelles formes d’activité échappent au modèle traditionnel du salariat ? Enfin, s’il faut apprendre à vivre dans un monde sans croissance, le plein-emploi doit-il rester un objectif de politiques publiques ?
Face à ces bouleversements qui se dessinent, il apparaît nécessaire d’ouvrir de nouvelles perspectives pour repenser nos modèles économiques et sociaux issus de l’âge industriel, de répondre aux nouveaux défis de la protection sociale et de proposer aux décideurs publics les instruments adaptés afin d’affronter ce nouveau monde. C’est le sens de l’initiative du groupe de travail fondé de la Fondation Jean Jaurès sur le revenu de base. Cette note est la première étape d’un travail qui va se poursuivre. Elle présente le fruit de nos réflexions, menées sur la base d’auditions de chefs d’entreprises, de représentants syndicaux, de sociologues, d’économistes et d’élus politiques.
En montrant les conditions et les incidences de l’instauration d’un revenu de base dans nos sociétés, nous interrogeons les fondements de notre modèle socio-économique et entendons livrer les clés d’un débat éclairé, au sein de la gauche social-démocrate, sur ce qui pourrait constituer une utopie utile pour repenser la protection sociale au XXIe siècle.
I - Le revenu de base, la réactivation d’une idée ancienne ?
Les multiples approches du revenu de base, si elles apparaissent difficilement conciliables, traduisent la diversité des attentes qu’il suscite parmi ses défenseurs.
« Allocation universelle », « revenu d’existence », « dotation inconditionnelle d’autonomie » : si la thématique du revenu de base, dans ses différentes acceptions et dénominations, émerge aujourd’hui dans le débat public, il ne s’agit pourtant pas d’une idée neuve. Il a ainsi été présenté par l’économiste belge Philippe Van Parijs à partir des années 1970 comme une prestation universelle, individuelle et inconditionnelle, visant à permettre à chacun de choisir ou non de travailler[3]. Quelques années plus tard, l’auteur reviendra sur le principe d’universalité, critiqué par l’approche rawlsienne, selon laquelle chacun doit recevoir selon ses besoins, et envisagera la mise sous conditions de ressources du revenu de base.
Idée singulière, elle se niche à la croisée des idéaux solidaristes et libertaires, ce qui explique la diversité de ses soutiens. Dans une approche marxiste, le revenu de base libérerait l’individu de l’asservissement au capital en opérant un découplage entre les revenus et l’emploi. Dans une approche libertarienne, le revenu de base réduirait la bureaucratie et offrirait à chacun le choix de partager son temps entre loisirs, formation et activité, rémunérée ou non. Avec un revenu de base financé par les gains de productivité issus de la robotisation du travail, la société accèderait ainsi au « droit à la paresse » évoqué par Paul Lafargue à la fin du XIXe siècle[4].
L’idée d’un revenu de base transparaît également dans les idéaux utopistes qui émergent au XVIe siècle sous la plume de Thomas More, comme le fondement d’une société assurant la stricte égalité entre ses membres[5]. Des contours plus précis se dessinent à la fin du XVIIIe siècle dans la réflexion de Thomas Paine, qui soutient l’idée d’une dotation inconditionnelle versée à chaque adulte au nom de la propriété commune de la terre et du juste partage d’une partie de ses fruits[6]. Cette idée demeure présente de nos jours chez de nombreux soutiens du revenu de base, qui y voient un dividende social rétribuant la contribution de chacun au bien-être général de la société et au progrès technique.
Dans une logique émancipatrice, Van Parijs considérait que le revenu de base devrait être suffisamment élevé pour vivre et non pour survivre, c’est-à-dire qu’il devrait couvrir les besoins jugés fondamentaux dans une société donnée. Aussi, dès l’origine, la question fondamentale du montant allait-elle cristalliser en partie les débats entre défenseurs d’un montant faible, équivalant aux minima sociaux, et les défenseurs d’un montant suffisamment élevé pour vivre dignement sans exercer d’activité rémunérée.
À cet égard, c’est la vision néolibérale, liée à la critique de l’État-providence par Friedrich Hayek et Milton Friedman, qui domine les débats au tournant des années 1980. Dans un cadre à budget constant, il s’agirait de remplacer l’ensemble des prestations sociales existantes. Peu élevé, universel et indifférencié, ce revenu de base d’essence libérale serait financé par un impôt proportionnel sur le revenu. C’est cette approche qui a prévalu jusqu’à aujourd’hui, le revenu de base ayant été principalement expérimenté par des gouvernements et municipalités de droite[7]. Les seuls cas alternatifs de mise en œuvre concernent les territoires dotés d’une rente exogène, tels l’Alaska, dont le Permanent Fund créé en 1976 distribue chaque année à ses résidents un dividende des revenus miniers et pétroliers variant entre 1000 et 2000 dollars US en moyenne.
Dans le contexte d’un chômage de masse et d’une précarité croissante du travail qui touche en particulier les jeunes générations[8], la proposition d’un revenu de base apparaît sous un jour nouveau, comme l’invention d’un nouveau rapport au travail. D’une part, un tel dispositif permettrait une forme de sécurisation des parcours professionnels sur le plan financier et inciterait ainsi à davantage de prise de risque dans les choix individuels. D’autre part, il pourrait contribuer à mettre fin au monopole du travail comme « fait social total », tel que décrit par Dominique Méda[9], et valoriserait d’autres mécanismes intégrateurs comme les activités de bénévolat ou non-lucratives.
Filet de sécurité contre la pauvreté, chemin pour sortir du capitalisme productiviste, adaptation à l’« ubérisation » de la société : nombreuses sont ainsi les attentes que peut susciter le revenu de base. Aussi constituerait-il une tentative de réponse aux principaux défis de la protection sociale au XXIe siècle : la sécurisation des parcours de vie, l’amélioration de la qualité de l’emploi et l’inclusion sociale de catégories aujourd’hui marginalisées[10].
Trois approches politiques peuvent être ici distinguées :
- L’approche libertarienne conçoit le revenu de base comme un transfert du pouvoir de décision depuis l’Etat vers les individus[11]. Il prendrait la forme d’un « impôt négatif » fusionnant l’ensemble des prestations sociales pour couvrir les besoins minimaux, sans toutefois se substituer à des revenus salariés pour ne pas recréer de « trappes à inactivité ». Financé par un impôt proportionnel universel[12], il accompagnerait une réduction du prix du travail pour les entreprises et une flexibilisation du marché du travail s’agissant en particulier des conditions de licenciement ou du temps de travail. Son caractère individuel assurerait sa neutralité par rapport à la vie privée de ses bénéficiaires et, en particulier, ne désinciterait pas la mise en couple dans le cas de revenus inégaux, par contraste avec les prestations familiales. Pour certains libéraux, il permettrait enfin d’inciter à l’initiative entrepreneuriale en constituant un filet de sécurité minimal[13].
- Les approches marxistes et écologistes conçoivent le revenu de base comme un instrument de sortie du capitalisme productiviste[14], voire du salariat[15], découplant les revenus du travail salarié et financé par la réappropriation, au moyen de l’impôt, des gains de productivité issus de la robotisation. En redistribuant la part de création de richesses aujourd’hui captée par la plus-value, il permettrait ainsi d’inciter au développement d’activités non rémunérées mais utiles socialement (activités associatives et culturelles, services à la personne, etc.)[16] et serait versé à un niveau suffisant pour couvrir les besoins essentiels, réduisant la pauvreté.
- Enfin, l’approche social-démocrate, encore peu développée, pourrait concevoir le revenu de base comme une adaptation de la protection sociale, héritée des Trente Glorieuses, aux nouvelles formes de travail et notamment au développement de la pauvreté laborieuse. Il entendrait assurer à tous les conditions d’une émancipation et d’une vie digne dans une société riche et développée, restant ensuite à s’accorder sur la définition de cette dignité. Il permettrait enfin d’éliminer les problématiques du non-recours aux prestations sociales et de lutte contre la fraude en constituant un mécanisme facile à appréhender et versé de façon automatique, permettant par là-même de restaurer les conditions du débat démocratique sur la taille de l’Etat social et le niveau de prélèvements nécessaire à son financement.
Aussi les débats politiques autour du revenu de base se cristallisent-t-ils non seulement sur la question de son montant, mais encore sur l’architecture de son financement et sur ses incidences socio-économiques. Si un montant faible de revenu de base ne remettrait pas en cause la place centrale du travail rémunéré dans la société, mais pourrait légitimer sa flexibilisation[17], un montant plus élevé serait davantage susceptible de questionner et de refonder notre rapport au travail. De façon analogue, les effets redistributifs induits par son financement traduisent des choix collectifs et une certaine conception de la justice.
Penser le revenu de base, c’est donc tout à la fois penser les besoins qu’il entend couvrir, mais aussi les ressources pour le financer.
II - Le revenu de base : chiffrage, financement et incidences économiques et sociales
Les scénarios de revenu de base que nous étudions montrent que son financement serait théoriquement possible en réorientant l’essentiel des prestations sociales. Mais ils nourrissent de réelles interrogations quant à ses incidences socio-économiques.
Nous avons cherché à déterminer les conditions auxquelles un revenu de base alloué à chaque individu de la naissance à la mort serait finançable. A cette fin, nous avons retenu trois scénarios : (i) un revenu proche de l’actuel revenu de solidarité active (RSA), soit 500 €, (ii) un revenu à un niveau intermédiaire et proche du cumul entre les actuels RSA, prestations familiales et logement, soit 750 €, et (iii) un revenu égal au seuil de pauvreté, soit 1000 €.
Il convient également de préciser plusieurs hypothèses préalables. En premier lieu, des effets d’équivalence prennent en compte le soutien parental pour les bénéficiaires âgés de moins de 18 ans, de sorte qu’entre 0 et 15 ans, ils perçoivent 30 % du revenu de base des adultes puis, entre 15 et 18 ans, ils en perçoivent 50 %[18]. En dehors de cet effet d’âge, le revenu de base est versé de façon individualisée et non familialisée, sans prise en compte des économies d’échelle au sein des couples, contrairement à l’actuel RSA par exemple.
En second lieu, il est versé sans contrepartie, proche d’une logique de prestation de guichet et d’un droit universel, sans exclure toutefois que son financement mobilise davantage la contribution des ménages les plus favorisés et génère donc des effets redistributifs. Son schéma de financement s’appuie sur un recyclage de tout ou partie des dépenses actuelles de protection sociale[19], sur des économies en gestion afférentes à cette simplification[20], ainsi que sur des hausses ciblées de prélèvements obligatoires de façon à ce que la mise en œuvre du revenu de base ne génère pas d’endettement supplémentaire.
Ce modèle s’appuyant sur la structure démographique de la France de 2016, il convient également d’envisager la dépense de revenu de base comme tendanciellement croissante, du fait de la natalité et du vieillissement démographique, ainsi que des revalorisations de la prestation si son montant était indexé sur l’inflation ou s’il était exprimé en pourcentage du seuil de pauvreté. Ce tendanciel est en outre apprécié sans préjudice de la dynamique macro-économique que la mise en œuvre d’un revenu de base pourrait induire sur l’assiette de financement de la protection sociale (v. infra).
Le choix du niveau du revenu de base pose inévitablement la question du périmètre de la protection sociale actuelle qui contribuerait à son financement. Il convient notamment de s’interroger d’emblée sur la possibilité d’y inclure la couverture des affections de longue durée[21] (ci-après « ALD ») et les retraites complémentaires[22].
La prise en charge des ALD représente en effet une dépense annuelle moyenne de 9 000 € par personne dont moins de 10 % est aujourd’hui à la charge des malades, le reste des dépenses étant socialisé. Or si l’ensemble des cotisations actuelles de la branche maladie était mobilisé pour le financement d’un revenu de base, la totalité des dépenses de prise en charge des ALD tomberait à la charge des malades, avec un effet redistributif et un risque de renoncement aux soins préjudiciable en matière de santé publique. C’est pourquoi nous simulons un financement des ALD autonome du revenu de base afin de maintenir une redistribution horizontale depuis les bien-portants vers les malades atteints d’ALD. Ce choix réduit toutefois l’assiette de financement du revenu de base.
S’agissant des retraites complémentaires AGIRC-ARRCO, il paraît difficilement acceptable d’en interdire le principe ou d’en mobiliser les fonds pour financer le revenu de base. Par conséquent, nous n’intégrons pas les cotisations à ces régimes complémentaires dans l’assiette de financement du revenu de base. Celui-ci pourra ainsi être complété par un système assurantiel complémentaire déclenché au-delà d’un certain âge.
S’appuyant sur l’ensemble de ces hypothèses, il résulte de notre simulation que les trois scénarios de revenu de base retenus sont finançables selon le schéma suivant[23] :
- Pour 500 € par mois (336 Md € de dépenses, soit 16 % du PIB), le revenu de base peut être financé sans mobiliser les cotisations de la branche vieillesse. Par conséquent, chaque individu pourrait le cumuler avec une retraite. Les branches maladie et famille ainsi que l’assurance-chômage seraient en revanche incluses dans le revenu de base. Enfin, 38 Md € de prélèvements obligatoires supplémentaires (près de 2 % du PIB) seraient nécessaires pour équilibrer les finances publiques.
- Pour 750 € par mois (504 Md € de dépenses, soit 24 % du PIB), le revenu de base peut être financé en mobilisant l’ensemble des dépenses actuelles de protection sociale, branche vieillesse incluse, sans prélèvements obligatoires supplémentaires et en dégageant un excédent budgétaire de 14 Md €, qui peut permettre d’anticiper la hausse tendancielle du revenu de base.
- Pour 1000 € par mois (675 Md € de dépenses, soit 31 % du PIB), le revenu de base peut être financé en mobilisant l’ensemble des dépenses actuelles de protection sociale ainsi que 153 Md € de prélèvements obligatoires supplémentaires (près de 7,5 % du PIB).
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Le revenu de base, de l'utopie à la réalité ?
Concept aux racines philosophiques diverses, objet d'analyses économiques multiples, le revenu de base constitue une tentative de réponse aux principaux défis de la protection sociale au XXIe ...
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